مقابل التحسين وتمويل البنية التحتية للتنقل – The Betterment Levy and financing mobility infrastructure

(English and references below)

ظهر مؤخراً اهتمام من عدة محافظات مصرية بتطبيق ضريبة مقابل التحسين. وهي طبقا لنص القانون المصري مادة رقم 222 لعام 1955م: “رسوم إلزامية تفرضها الحكومات على أصحاب مجموعة مختارة من العقارات لتتحمل كليًا أو جزئيًا تكلفة التحسين النوعي أو الخدمات التي يُفترض أن تكون ذات فائدة عامة بالنسبة إلى عامة الناس وذات فائدة خاصة لأصحاب هذه العقارات. وعلى الرغم من وجود القانون في مصر منذ عام 1955م إلا أن دراسة بحثية نشرت عام 2014م أشارت الى ندرة تطبيق تلك الضريبة منذ ذلك التاريخ، ولكن مؤخراً نشرت قرارات في محافظات الجيزة والاسماعيلية والغربية، بشأن فرض مقابل التحسين على عقارات وأراضي، وفي حالة محافظة الجيزة ارتبطت الثلاثة قرارات الصادرة مؤخراُ بتوسيع الشوارع

ورغم أن مقابل التحسين يستخدم في عدة مدن حول العالم لدعم التنقل العام والنشط فإن قرارات تطبيقه في مصر في مجال مشاريع التنقل، ركزت فقط على نوع واحد من أنواع التنقل وهو التنقل بالسيارة الخاصة. عن طريق عمل توسعات وطرق تدعم بالأساس السيارة الخاصة،  ولم يشمل مشروعات تدعم بشكل مباشر التنقل العام والنشط، مثل تحسين محطات أو مسارات أو أرصفة. ان الاتجاه نحو حل التحديات المرورية بدعم تنقل السيارات الخاصة فقط، يؤدي إلى مشاكل بيئية محلية وعالمية، ويفقد فعاليته بعد فترة بسبب الطلب المستحث الذي يعيد الازدحام، ويؤدي إلى تهميش المستخدمين الآخرين للطريق. 

كما تسببت عوامل سياسية واقتصادية وإدارية وقانونية، في عدم تطبيق المقابل، فمن الصعب حساب الزيادة في قيمة العقارات، ويتفاوت السكان في وقت استفادتهم من التحسين، ويحتاج إلى نظام تسجيل فعال للعقارات.

تنمية التنقل النشط والعام من خلال مقابل التحسين

تعمل آليات استحواذ قيمة الأرض على أخذ القيمة الزائدة على الأراضي، نتيجة الاستثمار العام والذي يعتبر عمل مجتمعي. وفي حالة للتنقل، فالعامل الوسيط بين تنمية التنقل وزيادة قيمة الأرض هو زيادة إمكانية الوصول للمقاصد والخدمات وتقوم العديد من الدول بتطبيق آليات مختلفة للاستحواذ على قيمة الأرض لتمويل إنشاء وتشغيل مشاريع التنقل، أو الاستثمار في أشكال عمرانية مستدامة تدعم التنقل. أحد هذه الآليات هو مقابل أو ضريبة أو رسوم التحسين، حيث يتم تحديد مشروع معين قام بزيادة قيمة العقارات بالقرب منه، وتحديد هذه الزيادة ومكان العقارات المتأثرة. ويقوم مقابل التحسين إما بتمويل مشروعات عامة أو استعادة كلفتها بالإضافة لذلك، تقلل الضريبة من المضاربة العقارية وبالتالي تزيد من كثافة المدن. استعمل مؤخراً مقابل التحسين لتمويل مشروعات تنقل في لندن وسنغافورة وهونغ كونغ وأحمد أباد، مع الاختلاف بين الأمثلة في النسبة المستخلصة من زيادة قيمة الأرض، وفي نسبة تمويل الضريبة للمشروع، وفي مدى تطبيقها على شرائح مختلفة من الملاك

ورغم أن مقابل التحسين من أقدم وسائل استحواذ قيمة الأرض، إلا أن مدن كثرة لا تنجح في استخدامه إلا لتمويل جزء بسيط من إيراداتها، لكن وصلت الأمثلة الناجحة في كولومبيا، إلى درجة تمويل 45% من إيرادات مدينة ميديين في الستينات، و30% في كالي في الثمانينات، و25% في بوجوتا في التسعينات

العوامل الاقتصادية: جدوى المشاريع -كفاية مبلغ الضريبة

تقوم تنمية التنقل بزيادة قيمة العقارات عن طريق تحسين إمكانية الوصول للنشاطات والخدمات والمرافق العمرانية. وطبقاً لنظرية الطلب المستحث، فتنمية التنقل في اتجاه السيارة الخاصة داخل المدن يقلل بعد فترة من إمكانية الوصول، بعكس التنمية في اتجاه التنقل العام والنشط فزيادة الازدحام تؤثر بالسلب على قيم العقارات وتخضع تنمية التنقل النشط، لمؤثرات إمكانية الوصول المتنوعة الخاصة بها

وقد قامت العديد من الدراسات ببحث العلاقة بين تنمية التنقل العام والنشط وقيمة الأراضي، لتشير إلى علاقة طردية في معظم الدراسات بسبب تحسين إمكانية الوصول، لكنها غير خطية لأسباب متعددة، لتتراوح الزيادات بين 3% و40%. كما أظهرت في أحيان أخرى علاقة عكسية بسبب زيادة الضوضاء أو التلوث أو الجريمة. لكن توجد عدة صعوبات أمام تحليل زيادة القيمة الناتجة عن مشاريع التنقل، الأول هو صعوبة فصل القيمة الزائدة من التنقل عن بقية المؤثرات، والثاني هو التغير المستمر للزيادة في القيمة قبل وبعد إنهاء المشروع

وبينما يعتمد التقييم غالباً على حساب أسعار العقارات، فمن الطرق الأخرى لحساب قيمة المشاريع هي التفضيلات المستنبطة، التي تحسب قيمة السلع العامة عن طريق دراسة سلوكيات المستخدمين ومقدار ما يستعدون للتضحية به لتفادي السلعة، أو التفضيلات المعلنة عن طريق سؤال المستخدمين بشكل مباشر

العوامل السياسية: التقبل المجتمعي -تمويل الحكومة المركزية

فبناء على ما سبق، لا توفر مشاريع تنمية التنقل دائماً نسبة زيادة معروفة لقيمة العقارات كما يصعب حسابها في بعض الأحيان. مما لا يجعل مقابل التحسين دائماً مصدر مضمون لتمويل كامل تكلفة المشروع، ما يضطر إلى وجود تمويل إضافي، وهو في حالة الحكومات المحلية المصرية محدودة الموارد، يضطرها إلى الاعتماد على تمويل الحكومة المركزية، طبقاً للموازنات والسياسات الموضوعة مركزيا ما  يضعف من دور مقابل التحسين في التأثير على السياسات المحلية.

إضافة لذلك، فالتقبل المجتمعي لمقابل التحسين يؤثر على قيمة الضريبة. الخدمات غير المطلوبة مجتمعياً، تشكل عائقاً سياسياً أمام تنفيذ مقابل التحسين. كما يؤثر ميعاد استفادة المواطنين من المشاريع على التقبل، فإذا كان المواطن مستفيد من زيادة نشاطه التجاري مثلاً، يستفيد أسرع ممن يجب عليه بيع عقاره ليحقق استفادته. ويشبه ذلك حالة تطبيق مقابل التحسين على المجتمعات المالكة لأصول ولكن فقيرة في النقد السائل، فيكون دفع المقابل أكبر من قدرتهم، كما في كولومبيا، حيث أدى ذلك إلى زيادة اللامساواة المكانية بسبب تركيز الاستثمارات في الأماكن الأغنى. وفي مصر يعيق عدم التقبل المجتمعي تنفيذ الضريبة، ربما بسبب قلة الثقة في الحكومات المحلية. وواجه معارضة في حالة الاستحواذ على القيمة الناتجة عن قرارات استعمالات الأراضي مثل تغيير الكردون. وعلى المقابل لتفادي مشاكل اللامساواة المكانية وعدم التقبل المجتمعي، يتم تصميم برامج مقابل التحسين مع مراعاة نسب التحصيل والمستفيدين المحتملين، ومواعيد التحصيل. ففي أحمد أباد وجاكارتا تم استهداف النشاطات التجارية والإدارية بالأساس لتمويل مشاريع التنقل. كما في لندن قامت الحكومة مؤخراً بتحصيل2% فقط من نسبة الزيادة في قيمة العقارات التجارية، وقامت بإعفاء المحلات ذات القيمة المنخفضة. أما عن ميعاد التحصيل، فقد يتم من خلال دفعة واحدة، أو بالتقسيط مع دفع قيمة الضرائب العقارية السنوية، وفي مصر، رغم أن القانون ينص على تحصيل القيمة مرة واحدة، واقعياً يتم تحصيل القيمة عند قيام المالك بإصدار تراخيص للعقار

وفي مصر “يكون مقابل التحسين مساويا نصف الفرق بين تقدير اللجنة لقيمة العقار قبل التحسين وبعده”، مع وجود قنوات للطعن، وحدود للعمق الذي ناله الانتفاع من التحسين.

العوامل الإدارية: آليات التحصيل -الحكم المحلي

يحتاج تطيق مقابل التحسين إلى نظام إدارة ضريبي فعال. وسجل وافي لعمليات البيع للتقدير الدقيق للزيادة في القيمة. ويسبب غيابهما خلاف على قيمة مقابل التحسين. كما لا تستطيع الحكومات المحلية تطبيق المقابل حسب الشروط القانونية الحالية (نقدًا على الفور أو تقسيمها على عشرة أقساط متساوية لمدة سنة أو تحصيل جزء من الملكية). عمليًا يتم التحصيل فقط عندما يتقدم مالك العقار إلى الوحدات المحلية لتقديم طلب استخراج تصاريح البناء أو طلب توريد المرافق العامة

العوامل القانونية

تشمل مشروعات تحسين التنقل العام والنشط، زيادة الكثافة وخلط الاستخدامات، بناء محطات وبنية للمواصلات، تصميم الشارع، تصميم الفراغات المفتوحة. ولكن قانون مقابل التحسين في مصر يتعامل أساساً مع التعديل في الشارع، مما يهمل جزء من التحسينات الممكنة.

كما ينص القانون على فرض الضريبة متصلة بمشروع معين، وليس على جميع العقارات داخل حيز المدينة. وهو الأمر الذي حاولت تطبيقه بعض الحكومات المحلية بناءً على توفيرها العديد من مشاريع البنية التحتية مما أدى إلى زيادة قيم العقارات داخل المدينة

كما يمنع القانون نقل الضريبة إلى الصندوق المحلي على مستوى المحافظة أو المدينة، فالضريبة تعتبر موردا من موارد المحافظة. ما يشكل عائقاً لأن مجالس المدن لا تعتبر حكومة ذات موازنة، حيث تختص المحافظة على المستوى المحلي بهذا الدور. وبالتالي يتم نقل قيمة مقابل التحسين للمحافظة، التي يشكل أغلب مواردها الحكومة المركزية، ما يجعل أصبحت الضريبة غير مشجعة للمدن والمحافظات

كتب هذا النص أحمد طارق الأحول وهشام جمال من فريق تبديل، في يوليو ٢٠٢٠ كمقترح لمشروع بحثي، قبل أن يتم نشره على المدونة في ديسمبر ٢٠٢٠.

(English)

Recently, several Egyptian governorates showed interest in implementing the Betterment levy tax. Based on Article no. 222 of year 1955 in the Egyptian law (الوقائع المصرية، 1955), which mentions that: betterment levies are mandatory charges imposed by governments on a selected group of real estate owners to partially or wholly bear the quality improvement cost, or the services that are supposed to generally benefit the public and particularly benefit those properties’ owners (International Association of Assessing Office, 1997). Even though this law has existed since 1955 in Egypt, a research published in 2014 addressed the scarcity of applying it since then, but lately, Gharbeya, Ismaelya & Giza governorates published decrees on applying the Betterment levy on lands and buildings, and in the case of Giza governorate, the recent three decrees were associated to streets’ expansions (الوقائع المصرية، 2019).

Although the Betterment levy is utilized in many cities worldwide to support public & active mobility (Medda، 2012), its implementation decrees in Egypt in the transportation sector focused only on one type of mobility which is private vehicles; by expanding streets and roads for cars, and not including projects that directly support public & active mobility, such as improving stations, pavements, or lanes. Solving traffic challenges by directing efforts towards private vehicles alone leads to national & international environmental issues, and the outcome is quickly lost overtime effectiveness due to the induced demand phenomena, which amplifies traffic further, and marginalizes other street users.

In addition, the levy is not widely applied due to political, economic, administrative, and legal factors; as it is difficult to calculate the increase in real estate values, the time where different inhabitants benefit from the public improvements vary largely, and calculating the levy requires an efficient real estate registration system.

Developing active & public mobility through the Betterment levy

Land value capture tools work through capturing the  increase in land value that results from public investment, which is considered as work done by the community. In the case of mobility, the connection between mobility developments and the rising land value is the increased accessibility to destinations and services (Medda، 2012), where many countries apply multiple tools to capture land value in order to fund and operate mobility projects, or invest in sustainable urban forms supporting mobility (Suzuki، Murakami، Hong، & Tamayose، 2015). One of these tools is betterment levy taxes or fees, in which a project that raised its surrounding land’s value is selected, and the raised values and the affected properties’ locations are determined. The betterment levy either funds public projects or retrieves its cost (Un-Habitat, 2016); additionally, it decreases real estate speculation, hence, increases cities’ densities. Betterment levies have been recently used in funding mobility projects across London, Singapore, Hong Kong, & Ahmad Abad. There are large difference though between those examples: regarding the percentage derived from the land value’s increase, as well as the tax financing rate for the project, and the extent of the levy’s application to different segments of owners (Medda, 2012). Even though the betterment levy is one of the oldest tools in land value capture, many cities only succeed to use it in financing a small part of its revenue. However, successful cases such as that of Colombia reached a finance rate of 45% from the city of Medellin’s revenue in the sixties, 30% in Cali in the eighties, and 25% in Bogota in the nineties (Ochoa, 2011).

Economic factors: projects’ feasibility – tax value sufficiency 

Mobility development increases real estate value by improving accessibility to activities, services, and urban infrastructure. According to the induced demand theory, developing mobility towards private vehicles inside cities limits accessibility opportunities on the long run -as opposed to developments for active and public mobility (Medda, 2012)- as increased congestion affects real estate values negatively (Lari, et al., 2009), and active mobility is subject to its diverse accessibility influences (Iacono، Krizek، & El-Geneidy، 2010). 

Numerous studies researched the link between land value and active and public mobility, highlighting the positive relationship in most cases due to accessibility improvement, but it is not directly proportional for several reasons, where increments vary from 3% to 40% (Medda، 2012). It also showed inversely proportional relation in some cases because of noise, pollution, or crime (Medda، 2012). Nevertheless, analyzing the increase in value from mobility projects has many difficulties, the first one is the difficulty in separating excess value from mobility from the rest of the influences, and the second is the continuous change in value increase before and after the project’s finalization (Matthew، 2004).

Whilst evaluation usually depends on calculating properties’ costs, one of the other approaches to calculating projects’ values is revealed preferences, which calculates the values of public goods by studying user behaviour and how much they are willing to sacrifice to avoid the commodity, or the stated preferences by asking the users directly (Bartholomew & Ewing، 2011).

Political factors: Social acceptance – Central government funding

According to the above, mobility projects do not always provide a known increase percentage for the real estate value, and it is sometimes difficult to calculate. This does not make the betterment levy a guaranteed source of funding for the full project cost, calling for additional funds, and in the case of the limited resourced local Egyptian governments they are bound to rely on the central government’s fund, according to centrally set budgets and policies (Amin & Ebel، 2006)ً, minimizing betterment levy’s role in affecting local policies.

Furthermore, social acceptance affects the tax value. Socially unrequired services are a political barrier to implementing the betterment levy. The time when citizens benefit from these projects affect their acceptance, if the citizen benefits from a commercial activity for instance, they profit faster than whoever is trying to sell their property to achieve their profit (Un-Habitat، 2016). It is similar to applying the betterment levy on communities owning assets while poor in cash, in this case, paying the return is beyond their ability; such as the case of Colombia, where spatial injustice rose due to the concentration of investment  in wealthier regions (Medda، 2012). In Egypt, social disapproval obstructs the tax implementation, maybe as a result of lack of trust in local governments (Nada، 2014), and faced opposition in the case of value acquisition resulting from land use change decrees, like built-up area boundaries (نافع، 2018). In return, to avoid spatial injustice and social disapproval, betterment levy programs are designed in respect to collection percentages, prospective beneficiaries, and collection dates. In Ahmed Abad and Jakarta commercial and administrative uses were mainly targeted to fund mobility projects (Medda، 2012). The government in London on the other hand collected 2% from the rise in commercial property value, and exempted the lower value stores (Medda، 2012). As for the collection date, it can be collected all at once, or paid in installments with the annual property taxes (UN-Habitat, 2016), and in Egypt -even though the law requires it to be paid fully- in reality it is collected when the owner issues the property’s permit (Nada، 2014). Also, in Egypt “the betterment levy equals half the difference between the committees value estimate of the property before and after improvement” (الوقائع المصرية، 1955) with means of appeal, and limits to the distance from the project where the levy is applied  (نافع، 2018).

Administrative factors: collection mechanisms – local governance

Applying the betterment levy requires an efficient tax management system. It also needs a complete cadastre to accurately estimate the rise in value, and their absence causes conflict over the betterment levy value (Medda، 2012). Local governments also cannot collect the levy according to the current legal conditions (in cash, dividing it over ten equal installments on the course of one year, or collect part of the property) (الوقائع المصرية، 1955). Practically, collection only occurs when the property owner applies to the local authorities for building permits or public utilities supply (Nada، 2017). 

Legal factors

Public and active mobility projects include density increase and land use mix, building stations and infrastructure for transportation, street design, and public spaces design (Bartholomew & Ewing، 2011). However, in Egypt the betterment levy law deals mainly with street upgrads, ignoring other development possibilities.

The law also applies the tax to a specific project, not to all properties within the city boundary, which was implemented by some local governments based on the provision of many infrastructure projects, leading to a rise in real estate value inside the city (Nada، 2014).

Additionally, the law bans the tax transfer to the local treasury on the governorate or city levels, as taxes are one of the governorates’ resources. Consequently, this is considered an obstacle to city councils as they are not considered a fund-based public administration, where the governorate specializes in this role locally. Hence, the betterment value is transferred to the governorate,  which gets most of its resources from the central government, making the tax not encouraging for cities and governorates (Nada, 2014).

This text was written by Ahmed Tarek Alahwal and Hesham Gamal, from the Tabdeel team, in July 2020 as a proposal for a research project, before posting it here in December 2020

مراجع

References

International Association of Assessing Ofice. (1997). Glossary for property appraisal and assessment. Chicago: IL: IAAO.

Amin, K., & Ebel, R. (2006). Egyptian intergovernmental relations and fiscal decentralization diagnostics and an agenda for reform. World Bank Policy Note, Egypt Public Expenditure Review.

Bartholomew, K., & Ewing, R. (2011). Hedonic price effects of pedestrian-and transit-oriented development. Journal of Planning Literature, 18-34.

Iacono, M., Krizek, K., & El-Geneidy, A. (2010). Measuring non-motorized accessibility: issues, alternatives, and execution. Journal of Transport Geography, 133-140.

Lari, A., Levinson, D., Zhirong, Z. J., Iacono, M., Aultman, S., Das, K. V., . . . Scharenbroich, M. (2009). Value capture for transportation finance: Technical research report. 

Matthew, D. (2004). Funding public transport development through land value capture programs. Institute for Sustainable Futures .

Medda, F. (2012). Land value capture finance for transport accessibility: a review. Journal of Transport Geography, 154-161.

Nada, M. (2014). The Politics and Governance of Implementing Urban Expansion Policies in Egyptian Cities. Égypte/Monde arabe, 145-176.

Ochoa, O. B. (2011). Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines, 14-19.

Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y. H., & Tamayose, B. (2015). Financing transit-oriented development with land values: Adapting land value capture in developing countries. The World Bank.

Un-Habitat. (2016). LEVERAGING LAND: LAND-BASED FINANCE FOR LOCAL GOVERNMENTS A READER. 

Van Thiel, S. (2014). Research methods in public administration and public management: An introduction. Routledge.

الوقائع المصرية. (1955). القانون المصري مادة رقم 222. القاهرة: جريدة الوقائع المصرية.

الوقائع المصرية. (2019, ديسمبر 18). قرار رقم 7909. القاهرة, مصر: جريدة الوقائع المصرية.

نافع, م. (2018, يناير 8). إتاوة تعديل النشاط. Retrieved from /www.shorouknews.com: https://www.shorouknews.com/columns/view.aspx?cdate=08012018&id=0037cf08-a302-42bd-9a72-f9da78a0ba72&fbclid=IwAR0INp1Mx0XqgP0g30q6qIgL7Vba-SSRHIAimr8yN2sxrSyBg2c7mWSrJbM

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s